民间物议｜积极老龄化视角下欧洲老龄社会政策应对及启示——以法国、德国、英国为例

作者：杜鹏 韦煜堃（杜鹏，中国人民大学人口与发展研究中心教授；韦煜堃，中国人民大学社会与人口学院博士研究生）

摘要

2021年底中国正式进入老龄社会这一新阶段。欧洲国家在先期进入老龄社会时采取的应对措施可以为我国提供借鉴。本文分析了法国、德国、英国进入老龄社会后面临的社会保障制度压力、长期护理供需不匹配、老年抚养比上升以及劳动力老龄化等一系列挑战；梳理了三个典型国家在应对老龄社会挑战时实施的包括建立长期护理保险制度、发展智慧养老、发展老年教育开发老年人力资源、鼓励延迟退休、改革养老金制度以及促进居家养老服务业发展等在内的一系列应对措施。结合欧洲经验及我国现实，提出了我国在老龄社会阶段应注重健全多支柱可持续的养老保险制度、渐进扩大长护险试点、拓展老年教育价值内涵以及重视延迟退休制度中的激励与保障政策设计等四项建议。

引言

2021年底，我国65岁及以上老年人口占比达到14.2%，已经进入老龄社会阶段。我国正在全面实施积极应对人口老龄化国家战略，也需要根据老龄社会阶段面临的新挑战对老龄政策以及相关领域的政策进行总体设计。欧洲发达国家早在20世纪70年代前后就已经进入了老龄社会阶段，那么，欧洲国家在进入老龄社会时面临的挑战和我国现在是否一样？有哪些共性的问题？它们采取了什么样的措施？哪些措施和经验值得我们在积极应对人口老龄化过程中进行借鉴？

我国既有研究已重点总结了欧洲主要国家在养老保险制度改革、退休制度改革、社会服务体制、家庭发展政策、老年人生活照料、促进老年劳动力就业等方面积累的丰富经验，但是鲜有文章关注欧洲国家在进入老龄社会阶段后与先前阶段（老龄化社会）面对的挑战是否有所不同，各国政策的重点在老龄社会有何变化与调整。本文以世界上第一个进入老龄化社会的国家——法国、欧盟目前老年人口最多的国家——德国，以及目前人口老龄化水平在欧洲相对较低的国家——英国为例，分析三个国家进入老龄社会时面临的挑战，然后从积极老龄化的视角总结归纳三个国家应对挑战时采取的主要措施，最后结合我国实际提出相应对策建议。

欧洲国家人口老龄化过程和老龄社会面临的主要挑战

截至2021年，欧盟65岁及以上老年人口占比已达到21%，与2001年相比上升了5个百分点，随之而来的一个突出特点是高龄老年人（80岁及以上）数量迅速增加，占比从3%上升到6%，在20年内翻了一番。从国别来看，目前欧洲人口老龄化程度最高的国家是意大利，占比超过了24%，其次是芬兰、希腊、葡萄牙和德国，都在22%左右，而英国目前人口老龄化水平低于欧洲平均水平，为18.9%。

回顾欧洲国家的人口老龄化发展历程，法国、德国和英国都具有“进入早、发展慢”的特点，老龄社会发展历程具有典型性。其中法国在1979年65岁及以上人口占比曾超过14%，但之后十年间这一比例呈波动趋势，直到1990年之后才稳定在14%以上，此后到2018年，65岁及以上人口占比超过20%，进入超老龄社会阶段。德国和英国分别在20世纪70年代中期前后进入老龄社会，此后德国老龄化速度稍快于法国和英国，于2008年就进入了超老龄社会阶段，而英国老龄化速度相对缓慢，预计到2025年左右才会突破21%。

如果将首次进入老龄社会时的人均GDP（现价美元）和城镇化率作为参考指标来比较欧洲三国和中国在老龄社会初期时的社会经济发展水平，那么可以看到法国虽然比中国早40余年进入老龄社会，但是其人均GDP（现价美元）指标和中国进入老龄社会时的数值接近，而德国、英国虽然在进入老龄社会当年人均GDP低于中国，但是此后几年时间经济增长迅速，很快就突破了1万美元，与中国目前的人均GDP水平接近。另一方面，欧洲三个主要国家进入老龄社会时城镇化水平远高于中国。因此，中国进入老龄社会初期与欧洲三国当时的经济发展水平相近，可以充分比较借鉴相关政策措施，同时也要考虑到我国城乡差异和地区差异较大的现实情况，择优而取。

从长期发展趋势来看，中国从2022年开始到未来相当长一段时间将处于人口老龄化快速发展期，且在未来30年内接近或最终超过欧洲三国的人口老龄化水平，这也提醒我国需要在借鉴欧洲经验的同时做到超前谋划。

总体而言，尽管欧洲三国在进入老龄社会初期已具有较好的社会经济基础，人均GDP和城镇化率与进入老龄化社会时相比已有大幅度提升，但是老年人口数量激增带来的财政压力以及老年人口比例提高带来的长期护理压力和劳动力短缺压力依然突出。

养老金制度可持续性与福利刚性的矛盾

人口老龄化的一大重要原因是死亡率下降和平均预期寿命增加，在老年人活的时间越来越长、老年人口数量越来越多的情况下，慷慨的养老金制度引发的养老金支付压力与福利刚性之间的矛盾成为老龄社会面临的主要挑战之一。

法国是世界上公共养老金开支水平最高的国家之一，公共养老金支出占GDP的14%以上，随着经济衰退、人口老龄化程度加深、政府财政赤字压力不断加大，现收现付制的法国养老保险体系自20世纪80年代起面临财政困境，2018年法国养老金赤字为29亿欧元，预计2025年将达到79亿欧元至172亿欧元。与法国相似，德国也在80年代中期出现了养老金不可持续的问题。德国早在1889年就颁布了世界上第一个养老保险法，确立了公共养老金制度的框架，也因此被誉为欧洲老年社会保障制度的摇篮，其公共养老金制度也被称为“世界上最慷慨的养老制度之一”。20世纪80年代中期，人口发展趋势开始使德国暴露出公共养老金制度的不可持续性，联邦德国与民主德国的统一进一步加大了养老制度的财政压力，20世纪90年代，德国经济增速出现下降，而养老金支出增加，养老保险体系面临极大的压力。英国的公共养老金支出占GDP比例虽然不到8%，远低于法国、德国，但是其低于欧洲平均水平、仅为58%的养老金替代率也一直遭到诟病。

虽然一些欧洲国家已经采取了养老金制度改革，有望在长期内实现缩减养老金支出占GDP的比例，提升养老金制度的可持续性，但是，缩减养老金支出与福利刚性隐含的对于福利的高期待极有可能成为现实的矛盾，给政治安全和社会稳定带来挑战。

日益增长的长期护理需求与有限照料资源的矛盾

平均预期寿命的延长并没有带来健康的同等延长，由于健康预期寿命的增长速度不及预期寿命的增长速度，伴随带病或带残生活人数的增加，长期护理需求也成为一大挑战。与此同时，原本主要承担照顾老人责任的中年妇女将面临越来越大的不稳定风险，劳动力整体趋于老龄化，社会各个阶层都面临极大的挑战。

英国国家统计局数据表明，新冠肺炎疫情暴发前，英国男性平均预期寿命已达到79.4岁，女性平均预期寿命为83岁，然而男性健康预期寿命仅为62.9岁，女性为63.3岁，健康预期寿命与预期寿命之间巨大的差值意味着潜在的大量照护需求。然而，英国政府对成人社会护理支出的财政补贴自2010年以来下降了70亿英镑，导致各级别护理支出减少，进而造成社区卫生保健和预防疾病水平的下降。英国护理基金的严重短缺一定程度上可以说明长期护理需求这一重大挑战很难得到全面或持续的关注。除资金不足以外，伴随不断增长的长期护理需求而来的是相应的护理设施、护理专业人员以及专业性服务的不足，特别是护理人员方面，由于受到薪水过低、社会地位不高等因素的影响，愿意从事长期护理的人员十分有限。可以说，对长期护理服务数量和质量两方面的不断增长的需求对于政府、市场以及家庭都是严峻的挑战。

持续上升的老年抚养比与代际共融的矛盾

与老龄化社会阶段相比，老龄社会阶段老年人口比例大大提升，同时伴随人口出生高峰期出生队列进入中老年期，劳动年龄人口占比相应出现了下降。根据欧盟的统计数据，2001年至2021年的20年间，欧盟处于劳动年龄的20~64岁人口占比在2001年至2011年期间还有所起伏，但从2011年开始持续下降，占比从61.3%下降到58.9%，15~19岁人口占比从2001年的6.4%下降到2021年的5.2%。劳动年龄人口下降和老年人口增加意味着老年抚养比的提高，据测算，2019年，欧盟地区老年抚养比为24.7%，预计到2050年将提高到56.9%，这意味着每两个劳动年龄人口就要供养一个老人。如何实现代际平衡与代际共融将成为一大挑战。

劳动力老龄化与产业升级的矛盾

老龄社会阶段，劳动力老龄化问题愈加显著，年长劳动力能否适应科技进步和产业升级的要求也是一大现实矛盾。从现实情况来看，虽然欧洲多国政府为了缓解养老金支付压力鼓励延迟退休，但是现实中还是存在大量老年人提前退休的情况。以德国为例，2011年德国提前退休的人占总退休人口的将近一半，平均退休年龄提前3年2个月。又如英国虽然没有规定固定的退休年龄，但是规定66岁为可以领取国家养老金的年龄，然而目前英国的平均退休年龄仍然低于法定领取养老金年龄，为64.8岁。而根据预测，从2022年到2070年间，欧洲大多数国家的平均实际退休年龄和法定退休年龄之间的差距依然会扩大，到2070年预计只有匈牙利男性和波兰女性会在法定退休年龄之后继续工作，而年长劳动力提前退休的原因可能与劳动力老龄化降低劳动参与率和劳动生产率、减缓产业结构的调整升级有着密切关系。当年长劳动力无法适应产业升级后的就业市场要求，就有可能因个人工作能力不足以及缺乏友好的工作环境等原因提前退休。因此，如何促进老龄化的劳动力适应产业发展需求也是老龄社会面临的一大挑战。

欧洲国家的应对措施

人口老龄化成为社会常态意味着现有社会经济体制和老龄化的人口年龄结构之间可能存在不协调，需要公共政策进行相应的调节。世界卫生组织于1996年最早提出了“积极老龄化”的概念，2002年联合国第二届世界老龄大会对此进行讨论修订并将其写进了《政治宣言》，“积极老龄化”正式成为应对21世纪人口老龄化的政策框架。世卫组织认为，如果政府、非政府组织以及公民社会制定“积极老龄化”政策和计划以增进老年公民的健康、参与和保障，那么各国就能够承受老龄化。欧盟是使用和研究积极老龄化概念最多的区域性国际组织，从2003年开始欧洲议会就通过了一系列同积极老龄化相关的建议或决议。欧盟将积极老龄化定义为“帮助人们在年老时依然可以掌握自己的生活，并在可能的情况下，为经济和社会做出贡献”，2017年通过的一份《欧洲社会伙伴关于积极老龄化和代际关系的自主框架协议》特别提出，“积极老龄化是指在雇主和工人相互承诺和激励的基础上，优化所有年龄段的工人的机会，使其在高质量、高产和健康的条件下工作到法定退休年龄”，强调了保障老年人继续获得机会参与社会发展的重要性。

从各国的应对措施来看，法国、德国、英国分别在养老金制度、长期护理保险制度、养老服务政策、延迟退休政策以及开发老年人力资源政策等方面进行了调整和创新。

法国的应对措施提高养老金缴费水平

针对养老金制度压力，法国政府虽进行了多次改革尝试，但改革阻力较大，至今尚未解决。为降低福利赤字压力，1993年法国对养老金的核算基数和最低缴费年限进行调整，降低了养老保险的保障水平。为解决制度碎片化中个别部门养老金待遇过于优厚的问题，1995年法国政府针对部分特殊退休制度进行改革，计划通过渐进式修改基本养老金的核算基数和获得全额基本养老金的最低缴费年限来降低其养老保障水平。但是改革措施遭到了工会的强烈反对，引发了大罢工和剧烈的社会冲突，政府最终放弃改革，相关部门继续维持优厚的养老待遇。2010年，法国颁布养老金改革法案，确定逐步延迟退休年龄和养老金领取时间并提高缴费水平以降低福利赤字压力，这同样引发了民众罢工抗议。2019年，法国颁布了一套改革草案，计划建立统一的“积分机制”，逐步取消现行特殊机构的退休福利，并且将目前的42种制度逐步整合为单一的全民退休制度以提高养老金制度的公平性，然而同样遭遇极大阻力，并导致罢工抗议，最终改革法案能否落地尚未可知。

加大居家养老支持力度

针对不断增长的长期护理需求，法国政府持续提高对居家养老服务的支持力度。20世纪80年代，法国政府一方面用降低税收等优惠政策引导企业进入居家养老服务市场，扩大服务供给与需求。另一方面通过发放个人自理补助、减免个人所得税等措施鼓励国民使用居家养老服务，通过一系列积极措施，约有90%的法国老年人选择居家养老。2005年法国还将养老服务行业发展纳入国家发展战略规划，中央政府、大区政府和企业共同出资对护理人员进行培训，经过专业学习，护理人员可以获得相应的学位和资质，且社会福利培训人员基本上实现了免费学习。同时成立专门的家政服务管理局，负责制定居家养老服务行业的规范和准入标准，颁发机构从业资格证以增强对居家养老服务市场的监管和监督。近年来，法国十分注重应用最新科技以及人工智能拓展养老服务。例如法国国家支持的Sweet-Home系统可以通过自然人机互动方式（语音和触觉命令）为能自理但仍需要帮助的独居老人提供日常生活方面的协助，使他们尽可能以最自然的方式随时随地融入自己生活的环境。同时该系统的语言技术可以在危险情况下发出警告或在老年人摔倒时协助其进行求助，给老年人的生活带来更多的安全感，提升老年人日常生活质量。

推迟退休年龄

针对劳动力短缺的问题，法国政府试图对退休年龄进行改革，但是起步较晚，至今尚未成功。2010年，萨科齐政府颁布了一项主要内容为逐步推迟退休年龄和养老金领取时间的养老金改革法案。根据该法案，退休年龄和全额领取退休金的法定年龄将分别延后两年，法定退休年龄由60岁上调至62岁（分6年完成，每年延迟4个月），全额领取退休金的年龄由65岁上调至67岁，但是改革法案遭到了强烈反对，并导致了大规模的罢工抗议。原因可以追溯至1983年，法国当时养老金支付压力还不是很大，政府将法定退休年龄从65岁降低到了60岁，民众已适应了早早退休领取养老金的生活，因此政府想再提高退休年龄，自然会遭到反对。马克龙政府公布了一项养2019年，老金制度改革草案，计划从2025年开始到2027年，将法定退休年龄由62岁提高到64岁，如果延迟退休，则退休金金额相应增加。然而改革草案再次在全国范围内引发争议，导致了法国历史上持续时间最长、规模最大的罢工，加之受新冠肺炎疫情的影响，改革至今未有定论。

发展老年教育

面对劳动力老龄化以及代际共融的挑战，以法国政府主导的老年大学为主的老年教育体系发挥了积极作用。法国早在1973年就成立了世界上第一所老年大学，专门对当地达到退休年龄的老年人开放，教授人文和艺术类课程。此后，由政府主导建立、依托高等教育和机构办学的法国老年教育体系逐渐形成。法国政府为老年大学提供专门的经费，然后依托现有的高等教育机构的硬件和软件开展教育。老年大学开设的课程内容十分丰富，既有实务型课程如体育锻炼、卫生保健、文学、历史等，也有专业研究型课程如社会学、老年学等。从发展历程来看，老年教育的主要目标也由让老年人休闲和提升自我逐渐向培养老年人各方面能力扩展，可以说一定程度上有利于提高老年劳动力的人力资本。同时，法国老年大学开设在大学校园中的特点也增加了老年人和青年人共处的机会，对于促进代际共融具有积极意义。

德国的应对措施降低公共养老金比例

针对养老金可持续性的挑战，德国自20世纪90年代起进行了多次养老金制度改革。1992年德国政府将鼓励提前退休变为限制提前退休，除参保时间超过35年或丧失劳动能力的人群以外，不再给提前退休者发放全额退休金。同时，改变全额退休金的计算方法，薪酬基础由退休前的税前收入变为税后收入，以此提高公共养老金计划的经济和社会可持续性。2001年，增加私人和职业养老金计划，使现收现付的养老金计划发展成为一个多支柱的计划。2004年，德国政府再次调低发放国家养老金的比例，同时鼓励发展企业退休保险制度和个人退休保险制度以减轻国家财政负担。2014年，为改善弱势群体的公共养老金待遇，还上调了劳动能力受限者的养老金额度。

建立长期护理保险制度

面对快速增长的长期护理需求，德国政府应对较为积极，曾修改社会保险制度，希望通过健康保险覆盖居家照护、医疗照护的费用，减轻家庭照料者的税务负担等措施应对照护需求激增，后来逐步建立起长期护理保险制度。1994年德国颁布了《长期护理保险法案》，实施普遍的、强制性的、全民覆盖的长期护理保险体系。该体系由覆盖绝大多数人群的社会长期护理保险、私人长期护理保险以及补充护理保险构成。其中，社会长护险保障对象跟从医疗保险，即所有法定医疗保险的投保人自动加入长护险，其配偶和子女由制度自动进行覆盖。超过一定收入水平的高收入者可自由选择是否加入社会长护险，但必须购买私人长期护理保险，三项保险确保了长期护理保险制度的全覆盖。制度运行和管理方面，德国长护险由联邦卫生部负责，依附现有医疗保险制度管理体制，在医疗保险机构中专门设立长期护理保险机构，专项负责长期护理保险费的征缴、给付和护理服务选择等事宜，既借助了医疗保险制度的数据优势与现成组织架构优势，又使二者在资金管理上完全独立、相互隔绝，保障了长护险的高效平稳运行。资金筹集方面，筹资来源于政府、企业、个人和医疗保险机构四方，其中政府承担1/3，其余部分由企业和个人各负担一半，采用现收现付制。但随着人口老龄化日益严峻、老年人长期护理需求不断攀升，现收现付的财务压力日渐增大。

发展养老护理职业培训体系

针对老年护理人员短缺问题，德国建立了养老护理职业体系。首先，出台《护理职业法》《老年护理职业法》《老年护理职业教育和继续教育加强法》等，从制度上规范养老护理人才的培养。其次，着力推进护理职业教育的改革，建立完善的职业晋升通道。例如对养老护理人员和护理教育学历进行明确的分类，分层分类培养。再次，在培养过程中强调教育和训练相结合，将培训资格的权限下放到政府认可的养老企业，实践培训点采用师带徒的形式通过实践培训来增强养老人才的服务能力。最后，德国还非常重视继续护理教育，学员拥有初中以上学历即可参与，这类学员经过规范培训，考核合格后即可获得相应层次的护理职位，在实际培训过程中，老年人的家属或全职妈妈也可被纳入养老人才培养对象，培训后考证上岗可以获得政府补贴。

立法延迟退休并开发老年人力资源

针对劳动力短缺的问题，德国同样重视老年人力资源的作用。一方面改革退休制度，限制提前退休并鼓励延迟退休。1992年，德国政府决定将此前鼓励提前退休的政策转变为限制提前退休，再进一步推行延迟退休。20世纪90年代中期，德国政府开始将法定退休年龄提高至65岁，并为延迟退休者发放每年6%的补贴，而提前退休者则每年扣除3.6%的养老金。2005年，德国又推出《67岁退休》（Rente mit 67）方案，决定从2012年开始到2029年，逐步将领取养老金的最低年龄由65岁提高到67岁，具体过程为：2012年至2023年，退休年龄每年延后1个月，2024年至2029年每年延后2个月，最终意味着1964年以后出生的人到67岁退休。另一方面，充分发挥老年教育的作用，提高老年人技能水平。德国从中央到地方形成了一套完整的老年教育管理体系，由中央负责制定法律，保障老年教育的开展，地方各州以此为依据制定详细规划，推动老年教育方案的实施。自20世纪70年代起，德国几乎在每一个州都建立了推进成人教育的法律保障机构。除政府力量外，社会力量也广泛参与老年教育。德国老年教育办学主体既有政府机构也有私营企业、福利机构、政党党派、教会与宗教组织、商会等社会机构，各机构通过协作在各地区建立起了合作网。重视老年人才培养是德国老年教育的一大特点，除了依托高校开展面向老年人的“大学向老年人开放”项目以外，大多数老年教育以非正式教育形式开展。比如旨在开发老年人力资源的“高级专家项目”，主要通过老年人在指导他人工作的实践中获得满足感，促进老年人自身实现积极老龄化。从实施效果来看，2013年，欧盟55~64岁人口的就业率为49.5%，德国虽然高出平均水平但也仅为63.5%；到2021年，德国55~64岁人口就业率达到71.85%，老年劳动力就业率有了较大提升。

英国的应对措施推行缴费型养老金

为改善养老金替代率低的问题，英国于2016年4月改革了国家养老金制度，为养老金格局带来了巨大变化。新国家养老金与个人缴纳的国民保险挂钩，国民保险缴纳金额决定了养老金的起始金额，达到养老金领取年龄的个人需要至少十年以上的国民保险缴纳记录方可领取养老金，同时个人缴纳记录每增加一年，每周可多领取5.29英镑养老金，最高可达185.15英镑。新国家养老金取代了之前的基本国家养老金和额外国家养老金，使养老保险第一支柱更为简练，同时通过与个人保险缴费挂钩，一定程度提高了公平性和可持续性。

鼓励延迟退休

针对劳动力短缺的问题，英国也将“延长工作寿命”（extending working lives）作为重要政策目标，政策重点也从最初通过罚金限制提前退休，通过奖励鼓励延迟退休，逐渐演变到“更满足”的工作，即向雇员传达延长工作寿命的好处。在1995年，英国第一次提出在2000年到2010年之间逐步将养老金领取年龄由60岁提高到65岁，之后又分别在2011年、2014年公布了提高养老金领取年龄的计划，在2028年之前逐步提高到67岁。2017年的计划建议还提出在2037年到2039年期间将养老金领取年龄提高到68岁。除了提高养老金领取年龄，为虽然已经开始领取养老金但是收入依然较低的老年人设计的养老金补贴（pension credit）制度也提高了可申请年龄和申请条件。以前夫妇中有一人超过养老金领取年龄就可以申请领取养老金补贴或福利救济金，但从2018年开始，只有夫妻双方都超过养老金领取年龄才可以申请。相关调查表明，1950年至1959年之间出生的人退休后再就业的可能性比1940年至1949年之间出生的人高约50%，说明提高养老金领取年龄确实起到了延迟退休年龄的效果。

对我国积极应对人口老龄化的政策启示

与欧洲国家相比，中国具有提前应对人口老龄化的制度优势和尊老敬老的优秀传统文化优势，但同时也面临着老年人口数量多、增速快、城乡和区域差异大等现实挑战。对照欧洲三国的经验教训以及我国现实状况，未来我国积极应对人口老龄化可以从提高养老保险制度可持续性、渐进并精准扩大长期护理保险覆盖人群、重塑老年教育价值内涵以及重视延迟退休制度中的激励与保障政策设计四个方面发力。

强化制度可持续性，健全多支柱养老保险体系

从欧洲经验来看，养老金制度的“碎片化”和高额支付标准给国家财政带来了较大的负担，极大影响了养老保障的可持续性。法国由于设计之初主要依据各人归属的部门、行业、层级的不同以及就业形态的不同制定了“碎片化”的养老保障制度，导致制度管理成本过高且造成社会群体的攀比和对立。为提高公共养老金计划的可持续性，德国从20世纪90年代开始对公共养老金制度进行了多次改革，在降低发放比例的同时提高了领取年龄。

参照各国经验教训，覆盖面广、待遇丰厚的养老保险制度固然理想，但可持续性才是维持社会经济稳定发展的重点。未来我国在实现基础养老保险全国统筹目标的过程中，应该谨慎确定基本养老保险标准，着力解决目前制度碎片化和待遇差距过大的问题。同时鼓励发展企业退休年金，制定落实个人养老金的税收优惠政策，实现个人养老金账户资金保值增值，建立多支柱的养老保险体系，提高养老保险体系的可持续性。

精准定位保障对象，渐进扩大长期护理保险试点

一方面，我国自2016年开展首批长期护理保险制度试点以来，截至2021年3月，已在全国49个城市开展了试点工作，报销水平达到70%左右，取得了良好的成效。未来我国在实现扩大长期护理保险覆盖人群的过程中需要注意实施路径以及弱势群体的参保问题。从国际经验来看，德国的长期护理保险覆盖全体国民，且强制要求国民参加公共长期护理保险制度，规定儿童和低收入或无业配偶可由家庭成员的保险覆盖，失业人员由失业保险金暂时代缴，大学生可按较低的费率参保，对于低收入群体参保实行代缴，有效确保了制度的全覆盖，为我国提供了参考借鉴。

另一方面，长期护理保险的实施对于促进健康养老服务产业的良性发展、实现养老服务的供需匹配具有重要作用。因此，长期护理保险制度的设计和实施也需要跳出传统的社会保障制度建设思路，从积极应对人口老龄化国家战略的高度出发，统筹全局，系统规划，提高各项财政资金和行政资源的利用效率。在目前已经形成的基本框架体系之下，未来的长期护理保险制度需要在以下几个方面进一步细化：完善长期护理保险的政策、法规建设，为建立独立的筹资体系和完善的监管体系提供政策和法律依据；完善长期护理保险制度的顶层设计，推进筹资机制建设，进一步明确和细化建立独立的、多元化筹资渠道的基本原则；探索科学化、规范化的基金管理机制，加强对基金安全性和可持续性的监管，重视中长期财务平衡测算，提高资金利用效率；进一步规范运行机制，明确经办机构和服务机构职能定位；推进失能评估向照护需求评估转化，提高服务的个性化、精准化水平等。

拓展老年教育内涵，助力老年人力资源开发

《中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见》（以下简称《意见》）提出将老年教育纳入终身教育体系，发展老年教育以满足老年人日益增长的精神文化生活需求。与欧洲国家相比，我国老年教育发展相对较晚，发展理念相对滞后，目前老年教育实践存在诸如供需不匹配、教育质量不够高、制度保障不充分、教育形式较单一等问题，未来建设现代化终身教育体系过程中必须充分立足现代老年人需求，拓展老年教育内涵，认识到老年教育的教育、经济、政治、社会和文化等多重功能，从制度、形式、内容等多方面保障老年人终身教育的权利，促进老年教育在老年人力资源开发中发挥作用。

激励与保障政策并举，确保延迟退休尽快实施

“十四五”规划明确“按照小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾等原则，逐步延迟法定退休年龄，促进人力资源充分利用”，未来我国延迟退休方案的确定一定要充分结合中国实际，充分考虑各年龄段、各类职业职工现状，通过科学的社会舆论宣传，获取社会各界的充分认知，建构延迟退休年龄的合理性社会认知，缓和社会公众对政策变更的潜意识排斥心理。逐步改进“一刀切”的退休制度，将养老金领取年龄与个人工作年限挂钩，可适当效仿德国，通过适度的养老金奖励制度激励个人主动延迟退休。

同时，保障老年人再就业、灵活就业的相关政策也应当及时出台。《意见》指出“在学校、医院等单位和社区家政服务、公共场所服务管理等行业，探索适合老年人灵活就业的模式”，除了探索行业与老年人灵活就业的适配性以外，采取鼓励企业对工作环境、工作设施设备进行适老化改造，政府组织为老年人提供相关职业教育培训，以及必要的设施环境和教育机会等，才能提高老年劳动力灵活就业、再就业的可能性。

结语

积极应对人口老龄化既要发挥政府的作用，以积极的社会政策回应老龄社会的现实挑战与需求，同时也要充分看到老龄社会的机遇，全面认识到老年人的重要作用。欧洲国家积极应对人口老龄化的经验为我国未来的老龄政策提供了重要的参考和借鉴，同时个别国家在推行延迟退休制度以及养老金制度改革方面遇到的困难也是我国需要尽量避免的。未来我国应当在实施积极应对人口老龄化国家战略的基础上，将“积极看待老龄社会，积极看待老年人和老年生活”的积极老龄观和健康老龄化融入经济社会发展全过程，走出一条具有中国特色的积极应对人口老龄化道路。